打破土地流转四大瓶颈，新“土改”方可破局

宜人 · 发表于 2013-11-9 10:00:00

●展望新“三中全会”经济布局系列之土地流转

  中国新一轮经济改革浪潮即将在11月9日至12日举行的新一届三中全会揭开，其中土地制度改革尤为外界所关注。土地流转不仅是未来新型城镇化必经之路、国家新区发展关键之处，更是中国土地制度改革成败根本所在。业界预期，尽管面临多方面困难，土地流转在此次会议上可能形成一个框架性思路，有新的进展与突破。

  毫无疑问，决定新一轮土地制度改革成败，必须打破土地流转机制面临的四个重大瓶颈，否则难有实质性突破。一是土地流转的法律瓶颈，二是土地流转的资金瓶颈，三是土地流转的中央与地方共识瓶颈，四是土地流转的利益分配瓶颈。

  目前农村集体建设用地流转早已在苏州、芜湖、昆山、深圳、重庆、海南、温州、广东等省市试点，尚未推广到全国。此前土地流转的改革思路执行的是城乡增减挂钩制度，该制度已被视作“不彻底的改革”。

  从10月24日国务院发展研究中心向社会公开的其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告的土地制度改革内容看，其中赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权；构建平等进入、公平交易的土地市场；允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，农村集体建设用地直接入市，都是中国土地制度最新的重大改革。

  笔者认为，新一轮土地制度改革，必须打破土地流转机制面临的四大瓶颈：

  一是打破土地流转的法律瓶颈，这是土地制度改革突破口，进而带动制度破局。相较于集体建设用地流转的难产，农用地流转在2013年已经实现了重大突破。我国农村用地主要分为农用地、未定用地、建设用地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农用地在符合规划、不改变土地性质的情况下，可以进行流转。为确保农用地流转顺利，国土部已经着手组织起草《土地管理法》，对土地权利的主体、客体、内容和限制等做出具体规定，并已上报国务院，正在等待回复。一旦获得批准，将为土地流转提供法律保障，即表明土地改革将成为新的改革突破口。

  农村土地承包经营权的流转是法律允许的。所以在北京一些郊区，可承包某块土地的经营权，然后建设鱼塘、从事渔业生产等，取得了良好的经济效益。目前国土部的土地流转思路将不再采取突破现行法律的转让、出租等方式，而是在法律框架内，探索以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产等引致的转移等合法流转方式，且范围限定于城镇建设用地范围外。由于各地情况不同，农地流转的试点不会一刀切，而是走自下而上的改革路径，将由地方试点突破来推动土地流转的全面推开。

  二是解决土地流转的资金瓶颈，方可确保土地流转顺利畅通。当前农村土地流转过程中，普遍存在流转后规模化经营资金支持不足、农村资金逆流城市、土地补贴不到位和社会保障缺乏等。不仅是因为需求不足、交通不便、肥力差、山垄地难收拾，主要是由于资金不足与农村金融创新力度不足。譬如以信托办法进行土地流转是突破小农经济的好办法。10月10日，国内第一只土地流转信托计划“中信-农村土地承包经营权集合信托计划1301期”成立，通过正规信托公司引入金融元素实现长期土地流转。这一办法可以实现土地不变性、土地长期流转，利益均衡分配，将社会资源导入农业领域。

  只有金融发展了，抵押、担保、信托、贷款等金融活动活跃起来了，包括土地规模流转和现代农业才能真正发展。基于土地流转以及城镇化建设的需要，农金机构应加大金融创新力度，建立多层次、多渠道的农村金融机构体系，大力支持农村土地流转。目前，金融支持土地流转重点是要在两方面创新：首先，建立完善的土地流转中介服务市场；加强土地流转市场监管，提供土地流转格式合同，引导流转双方对土地流转权利、责任契约化和书面化，规范市场操作。其次，激活土地融资功能，以破解土地承包经营权抵押瓶颈为突破口，创新土地抵押权制度，激活农村金融市场，实现土地资本化。

  三是消除土地流转的中央与地方共识瓶颈，土地流转才能够在全国推行。由于中央层面担心集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会不稳定因素，农用地入市导致农村变成空心村，影响农村建设，因此国务院方面一直未对土地流转有过明确表态。但中央层面上已经开始加大推进力度，全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案；2013年“一号文件”提出，要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，其意在为农地改革推进铺路。

  另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府垄断土地的平台，各地反对声音比较强烈，地方政府对土地流转试点进展缓慢。农地流转改革是方向所在，涉及到政策、法规、资金的障碍需要完善，更重要的是中央与地方亟须形成一致的意见。

  四是合理解决土地流转的利益分配瓶颈，土地流转才可以实现“四方”共赢。土地流转中是否有增值税并作为中央税收目前不明确。如果流转的利润分配比例要倾向于农民，则村集体、地方政府、中央政府等只能收取少许公共服务费用。而一旦增值税全归于中央、集体、地方，农民利益又会受到损害。根据市场反馈过来的消息，土地改革最大的障碍还是土地财政。如果农民可以直接把宅基地流转的话，很大一部分收益会被农民截取，那么在地方政府土地财政方面的障碍就会比较大。

  10月28日，《广州市南沙新区条例(草案)》在广州市人大常委会官网进行公示并征求意见。该草案一大亮点在于，首次正式以官方文件明确南沙新区可以探索集体建设用地使用的流转机制。按照以往惯例，集体建设用地流转原有操作模式就是征地，而今后改革的重要思路是让集体经济占有股份，农民和集体经济共享发展成果，这是城镇化的一条新途径。

  (作者是住建部政策咨询专家、亚太城市房地产研究院院长)

南方都市报