蔡继明：深化土地制度改革 重新认识小产权房

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蔡继明，清华大学人文社会科学学院责任教授、博士生导师，清华大学政治经济学研究中心主任，经济学专业学科负责人，清华大学假日改革课题组负责人，兼任中国社会科学院和南开大学等10所科研院校教授，享受国务院政府特殊津贴。曾在美国哈佛大学肯尼迪政府学院做富布赖特访问学者。第九届、十届、十一届全国政协委员。民进中央常委，民进中央经济委员会主任，民进北京市副主委。
目前我国的城市化是政府主导型的，它所存在的弊端是和目前的城乡二元土地制度紧密联系在一起的。政府主导城市化有什么好处？可以在很短的时间内进行一个“造城运动”，迅速建造一个区、一个新城。政府主导的城市化表现出来的弊端，就是被征地的农民不能够直接地分享工业化、城市化所带来的好处，具体地说就是土地的增值。
政府主导城市化弊端重重
在中国城市空间不断扩展的同时，城市化的速度却相对缓慢。我国人口的城市化严重滞后于城市空间的城市化，在经营城市的口号和土地财政驱使下，地方政府最热衷于土地的扩张、征地、卖地。这样一来，城市空间在30年来建成区的面积扩张了4到5倍，而政府没有积极性把进城务工的农民真正转变成城市居民，把失地的农民转变成城市居民。城市化的水平如果从真正意义的城市人口来看，也不过就提高了2倍。因为改革开放初期，我们已经达到了18%.
我国的城市化进程和周边的国家和地区相比，也是远远落后的。由于大量的耕地被征用，但是人口并没有相应地转移，农村人均占有的土地，户均拥有的耕地规模是非常狭小的。我们给农民狭小的土地规模，又想限制他们各种开发，还想让他们脱贫致富、奔小康，这是天方夜谭。一定要在加快城市化进程的同时，使得留在农村的、还在从事农业生产的人口的户均拥有土地达到最基本的规模经济要求的水平，才有希望缩小城乡居民的收入差距。目前，土地的流转率只有10%左右。
政府主导的城市化，它的弊端直接产生于中国城乡的二元土地制度。我国《宪法》规定，全国的土地一分为二，分别是城市和农村。城市的土地规定为国有，农村的土地归集体所有。所谓的“二元制度”并不是指两种公有制，问题是这两种所有制没有做到同地同权同价。我们说所有权，城市的土地所有权掌握在政府手里。而农村的集体土地归谁所有？到现在，无论是《宪法》还是《土地管理法》都没有明确的界定。
农村土地所有权是集体的，一种所有权在经济上的实现是要收取地租，也就是土地使用费。而现在农村的承包地已经不再交纳土地使用费了，“三提五统”已经取消了，宅基地也是无偿使用。恩格斯曾经说过，“土地所有权如果不能够在经济上实现，不能够给你带来收益，这种土地所有权事实上是被废除的”。
我们经常说家庭承包长期不变，永久不变，后来改成了“长久不变”，经营承包权所有权是谁的呢？是集体的。难道集体没有权利收回承包权吗？集体所有权在哪里呢？随着大量的农民进城，如果农民变成了城市居民，有了城市居民户口，他们还算不算农村居民？还享有农村宅基地、承包地的使用权吗？这都是二元土地制度中一些含糊不清的规定，最重要的是农村集体土地所有权、产权是残缺的，没有处置权，不能够买卖。承包权只能先在本村集体内部承包，然后再转包。至于宅基地的使用权，严格地规定只能交给村民自己使用，不许交给外人使用。更重要的是征地制度。《宪法》规定，国家为了公共利益的需要才能征收农民的土地，但是实际上，不管是公益性、非公益性的，30年来，政府都在采取行政手段征收农民的土地，把它变成国有，这事实上就没有尊重农村的土地使用权。
政府单方面定价，对农民的补偿标准只相当于土地真实价值的几十分之一，政府对土地供给的垄断必然导致土地价格以及房价不断上升。当然，农民并没有分享到土地增值的成果，现在的土地制度又不能够为农民进城落户提供财产支持，农民进城是“裸身”进城，什么都没有。唯一的财产就是土地，包括承包地、宅基地和住房。农民进城不能带资进城，不能带着土地指标进城。他原有的土地又不能够变卖、转让、抵押，这就堵塞了他们财产收入的来源。我们一再呼吁要增加农村的财产收入，但是资产不让他们流动，没有流动怎么能够增值？这样就堵塞了农民抵押融资的渠道，抑制了房产的资本化，这当然也就抑制了农民进城落户的进程。
农民自主城市化有法律依据
“农民自主城市化”有没有法律依据和政策空间？什么叫“农民自主城市化”？就是村民、乡镇、村集体在符合城乡统一规划的前提下，不需要经过土地的征用，不必把他们的集体土地变成国有土地，就在集体土地上推进工业化、城市化。实现农民生产生活方式的转变，当然也包括思维方式、文化生活方面的转变。这样就使得农民直接分享到了工业化、城市化的成果。北京、广东、浙江、江苏等很多发达城市、省份的农民都在这方面做了积极的探索，当然这可能会和现行的法律和政策产生冲突和摩擦。
农民自主城市化解决了什么？它实际保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家作主的地位，使农民充分享受了工业化、城市化带来的好处。缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担。它应该说是统筹城乡发展中农民的伟大创举，国家应该承认它的合法地位，在政策上给予支持，在规划上给予指导。
对农民这种自主城市化有没有法律的依据？显然这和现行的一些法律法规和政策有一定的冲突，我现在要找的是依据。
首先，《宪法》规定，我国社会主义初级阶段就是实行多种所有制，公有制为主体，多种所有制并存。还别说集体所有制，私有制都可以存在，在根本上是多种所有制并存的。第二，《宪法》规定，农村的集体土地国家可以征收，但是必须是出于公共利益的需要。《宪法》没有说非公共利益的需要时土地该怎么办？那么也就没有禁止它进入市场。
今年政府要出台《集体土地征收条例》，其实这个条例应该在《土地管理法》修改之后出台，依据《宪法》和《土地管理法》具体制订国务院的《土地征收条例》。公共利益是征用农民土地的必要条件，不是充分条件。也就是说，因为公共利益可以征地，也不一定征。但是真正要征，就必须是公共利益。
《土地管理法》中有一条，任何单位和个人要搞建设，必须申请使用国有土地。其实所谓小产权房违法主要的依据是在这里，但是这条“根据”已经落后了，不合时宜了。正如同当年我们的《宪法》不允许国有土地转让出租一样。如果这样深圳怎么发展？外资企业使用什么土地？接着《宪法》修改了，国有土地所有权不许买卖，但是使用权可以买卖，这也就是出租，你买的是城市中的宅基地，我们实际上是租的国有土地使用权70年。所以《土地管理法》中这一条要修改，农村集体建设用地既然是建设用地，怎么就不能搞建设？为什么一定要使用国有建设土地呢？当然，我高兴地看到《土地管理法修改草案》中已经把这一条用方框框起来，注释中说方框框起来的内容是准备要删掉的。既然这样，那么我们预计在新的《土地管理法》出台之后，农民自主城市化就更有了法律依据。
至于说到宅基地不能交给外人使用，这是一种误解。宅基地为什么不能交给外人使用呢？是农村集体的宅基地，肥水不流外人田。这怎么能是“肥水不流外人田”呢？他们使用的是自己的财产，财产所有权只有能够流转，才能够带来收益，这不是在侵害农民的土地财产权，而恰恰是能够让他实现财产权。
《土地管理法修改草案》中有一条，我是反对的。除了刚才谈到的取消了“建设用地必须使用国有土地”的标准之外，又加了一条“只要列入城市规划的土地就要征收”。那我就要问了，《宪法》说出于公共利益才能征地是不是就被废除了？那干脆就不能再提国家为了公共利益的需要可以征收农民土地，干脆变成只要列入城市规划，就征你没商量。不仅如此，《土地管理法修改草案》还在扩展，除了列入城市规划圈的土地以外，在城市规划圈以外，只要和公共设施相联系的土地也要征。这样征下来，我看农民集体的土地都要被征完了。
《城乡规划法》对集体建设用地进入规划区没有禁止性的规定。其中说到“城市、城镇、乡村建设必须编制规划”，这是毫无疑问的。“规划区的用地要报上一级政府批准”，批准并不是要变成国有土地，集体建设用地只要报上级批准就可以。
《物权法》中对国有和集体两种产权制度给予同等保护，甚至对私有产权也给予同等保护。它强调多种所有制经济共同发展，要保障一切市场主体平等的法律地位和发展的权利。这就是我一直强调农村集体建设用地要和国有城市建设用地同地同价的法律依据。
以上是我找到的“农民自主城市化”的依据，这也是对于建设小产权房的依据。如果集体建设用地能够进入市场，能够自由转让，可以交给外人使用，那么农民自己当然就可以使用，小产权房当然就可以合法化。
再来看政策空间。我们现在要依据的政策是什么？就是中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，它指出，要建立城乡统一的建设用地市场，不要二元分割。要逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。
解决问题不是炸小产权房
刚刚结束的中央农村工作会议指出，要改革征地制度，要保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的收益。不能够再靠牺牲农民的土地财产权利，来降低我们的工业化、城镇化成本。所以今年要出台《农村集体土地征收条例》。
大家都关心小产权房问题，我提出一个小产权房治本之策。小产权房有合理性，实际上小产权房无非是农民弟兄不想再眼睁睁地看着自己的土地被剥夺，他们要与政府分一杯羹，要参与工业化、城市化的进程，要得到自己的财产收入。城镇居民可以购买价格相对合理的住房，小产权房可以帮助实现这一条。这也缓解了住房难的困境，有助于抑制房价。
小产权房缺乏监管。责任在谁？当然是地方政府。其实真正的原因就是城乡二元土地制度，还有制度导致的城市房价居高不下，迫使城镇居民舍近求远，冒风险到农村去买房。
下面我来谈个人提出的所谓的“治本之策”：
第一，要确定原则。我们要赋予农民的宅基地、建设用地和城市居民的宅基地、国有建设用地同等的权利，这是必须要坚持的。
第二，对于已经建设在和将来建设在农村集体建设用地上的小产权房，要承认它的合法性。未必一定要变成大产权，未必一定要把它征收为国有。不仅是过去，现在和将来，凡是建设在农村集体建设用地的小产权房，都应该承认是合法的。当然，这里要有规划，不能违反规划。
第三，对于非法占用耕地的小产权房怎么看？是不是一律推倒，恢复成土地？果真能用经济手段、用很廉价的成本把房子推倒，并能够承担由此带来的社会成本，这也是可以的。既然是违法建筑，就是不合理也不合法的。
问题是很多小产权房地表已经硬化，地下设施已经完善，公交车已经开通，社会各阶层人居住在那里，还其乐融融。如果投入资金把它炸毁，什么时候会恢复成耕地？由此会引起多大的社会矛盾？还有政府的责任要不要承担？承担责任的表现不是把它炸毁，而是承认合法化。政府错了，两害相权取其轻。炸了它，害处更大。承认它，就等于承认了一种非法的东西。原来规规矩矩买大产权房的人可能不同意，但是这是一个历史遗留问题，下不为例。政府不可能不犯错误，关键是改正错误，承认错误，弥补你所犯的错误。以后严格划一条线，这条线之前的历史问题可以酌情处理，这条线之后的问题严惩不贷。政府如果没有这样的决心、勇气，小产权房的问题就永远解决不了。
要解决问题不是去炸小产权房，而是要深化土地制度改革，完善《宪法》、《土地管理法》、《物权法》，以及根据这些上位法来确定房地产开发、土地征用等各种条例和政策，最终还是要实现城乡建设用地两种公有制的土地同地同权同价

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