村委会究竟是何角色？

缘来缘去 · 发表于 2012-12-21 23:41:41

村委会究竟是何角色？
———解决土地问题探讨之二陈治赠 2012年12月12日

汕尾市发生的土地纠纷案，无论是权属争议还是利益冲突，几乎都可以发现村委会村官中饱私囊的劣迹，有的甚至演变成为虎作伥，鱼肉百姓的地方一霸。乌坎、东冲村委会原村官堪称典型。要妥善解决土地问题，有效遏制发生于土地转让中的腐败，稳定社会，构筑和谐，村委会必须弃掉行政化。而弄清村委会的定性，就显为急切。

一、村委会不是基层政权。

村委会的前身称大队，是1958年公社化推行苏俄模式，奉行农

业生产军事化的产物。大多由联村组合（一村一队为数不多）。据《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称《六十条》）的说法，公社是“社会主义政权在农村中的基层单位” 。显然，大队不是基层政权。大队是什么性质？传统说法是属于“农村集体经济组织” 。1984年1月，大队改称“乡” ，1985年3月改称“管区” 。“乡” 与“管区” 又属于什么性质？找不到权威性的说法，按传统说法仍称之为“集体经济组织”相信没有不妥之处。1998年11月“管区”改称“村委会” ，法律则明确界定村委会为“基层群众性的自治组织”（《村民委员会组织法》第2条）。就现实而言，村委会注册登记，包括法定代表人的确认，是由民政部门办理，而非由上级政权机关任命。况且，国家定编的是五级行政管理体制：中央、省、市、县、镇。至于将来是否将“村委会”定编为一级政权？冠以什么科级处级厅级的头衔，将行政管理机构扩编至六级，是将来的事。目前，地方官场普遍认为“村委会”是基层政权显属不妥。恰恰正是某些村官自视村委会为一级政权，自恃“权力神圣” ，滥用政府权力，才会发生那么多藐视国法，贱踏民意，引发社会动荡的土地问题。

二、村委会的行政权力从何而来？

村委会与遍地林立的各式自治组织一样，是民间组织。不具备政府职能，只有义务，没有行政权力。村委会有多少义务，《村民委员会组织法》已有明文规定，无须赘述。要探究的是，村委会拥有日益膨胀的行政权力从何而来？

从历史渊源上看，土改至公社化前（1952—1958年），海陆丰地区设置县、区、乡三级人民政府。乡级人民政府俗称小乡政权，辖数村或一村。1958年左右，乡级人民政府撤消，数村（或一村）重新组建生产大队。大队的干部由公社党委任命。由于农业生产军事化，一切行动听指挥，政令通过公社传达到大队，大队成了不可缺失的一级指挥部，向各生产队发号施令。“集体经济组织”行政化。大队党支部书记俨然成一方诸侯。长达三十年（1958—1998年）一脉相承，形成习惯。行政化的陈规陋习遗传给了“基层群众性自治组织” 。

从现实上看，村民自治的各项内容，在只有一个村民小组的自然村可以由村民小组实施，有二个村民小组以上的自然村，不允许成立村民理事会（海丰称之为非法织组），村民自治的形式由村委会来体现。现在的规矩，又是事无巨细，需要村委会盖个大印才能办成，印把子成了权力的象征。而官场习惯于上传下达，镇委镇府百人或数百人的队伍又是日理万机，政府的各项指令也就沿袭传统习惯，交由村委会执行。离开村委会，仿佛寸步难行。百般迁就甚至姑息养奸。村委会的主官又是费尽心机，竞选获得，不是由政府任命。而且不少村官的腰肚大过书记、镇长。陈规陋习经过14年的日积月累（1998—2012年），村委会的主官养成了“天下之大、舍我其谁” ，“坐地为王”的心态。凡此种种，构成村委会不是政权胜似政权的客观条件。

不少村委会为民办实事造福乡里的美事可以载志立传。但这些美事，只要给自然村某些必备的客观条件（如造桥修路申请政府援助无须村委会出面），自然村同样也可以完成，甚至可能比村委会出面办得更为完善。某些村官为祸一方的劣迹也是罄竹难书。村委会成为制约政府亲民，沟通政民感情的瓶颈，土地问题上腐败现象的桥梁，败坏政府声誉的排头兵，已是众所周知。如果没有村委会介入，土地问题上的腐败程度，则有可能遏制到最低。

时代在进步。共和国前进的道路上是否有必要横着一个非驴非马的东西？那是政府的事。就象民间要求撤市，由省直接管县的呼声一样，要求撤掉村委会，成立自然村村民理事会，由镇直接管自然村的也是诉求四起，必将形成滔滔之势。笔者的戏言曾有人哑然失笑，称：镇直接管数十个自然村，岂不是要了书记、镇长的“老命”？这些人恰恰忘记，镇里的干部队伍人才济济，每人承包一、二个自然村却是游刃有余。

三、村委会忽然间又变成农民集体。

《宪法》第9条，《土地管理法》第2、8条明确规定，我国实行两种土地制度，即：国有土地和农村集体土地（包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂）。土地所有权的主体是二个，一个是国家，一个是农民集体。依据历史和现实，村民小组（原称生产队）是农民集体。依据确认权属必须“权源清楚，权属合法” 的准则。村民小组是集体土地所有权唯一的合法主体。

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于《农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国资[2011]60号）第四条称：农民集体土地确权发证，应遵循“主体平等”，“村民自治” 和“遵重历史，承认现实”两大原则，“按照乡（镇）、村和村民小组三类所有权主体，将农村集体土地所有权确定到毎个具有所权的农民集体”。据此，乡（镇）、村和村民小组，都是农村集体土地具有所权的农民集体。

这个概念的实质，是对“三级所有，队为基础” 提法的新解释，是旧提法在新时期的变异。问题是：要民间“遵重历史，承认现实” ，首先是官方是否能做到“遵重历史，承认现实” 。

尊重历史是承认历史的存在，让真相大白于天下，以史为鉴，而不是简单的沿袭。“右派”摘帽，否定了“反右”运动。改革开放否定了苏俄模式以及“穷过渡”。承包责任制否定了“共产风” 、“大锅饭”。官方称文化大革命为“10年浩劫” ，显然也是对这段历史的否定。这些否定，并沒有否定那些令国家和人尝尽苦头的历史。而是警示后人：那些令人心悸的历史不能重演。将乡（镇）确认为农民集体，实际上是在肯定苏俄模式，沿袭极左套路。是对历史的不尊重。如汕尾地区已改社为镇，成立了人民政府，将政权等同为农民集体，绝非是在“承认现实”。如果说人民政府对农村集体土地具有所有权，那么，人民政府给人民政府“分田分地” ，与农民争饭碗，再来个“承包责任制” ，岂不是滑天下之大稽？

村是什么概念？当然是指村委会。将村委会确认为对农村集体土地具有所有权的农民集体，不仅与《村民委员会组织法》相悖，而且，村委会“卖地”也就“名正言顺” 。

村委会一忽儿是立法机构确认的“基层群众性的自治组织” ，一忽儿是政府职能部门认定的“农民集体” 。前者不具备主张农村集体土地所有权的资格，后者却有主张农村集体土地所有权的权利。谁的说法为准？村委会面孔多变，无疑增加了解决土地问题的难度。高官是君子，“君子动口不动手” 。苦的是地方官，做不了君子，既要“动口”也要“动手” 。

俗话称：三个女人一台戏。乡（镇）、村和村民小組三个农民集体“地位平等” ，都来主张农村集体土地的权利，肯定是“好睇过做把戏” 。发文单位个个权威显赫，说的自然是金科玉律。但北京大远，且又高院深锁，他们听不到农民的哭声。