主张农村集体土地的权利应以何为据？
———解决土地问题探讨之三 陈治赠 2012年12月21日
农村集体土地是农民的命根。土地权属纠纷一日不解决，社会就
一日不得安宁。如何解决？应以法为据，以理服人。
一、主张农村集体土地权利的依据是什么？
1995年3月11日国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用
权的若干规定》第4规定：“根据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《六十条》未列入农民集体范围内的土地属于国家所有” ；第19规定：“土地改革时分配给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外” 。
《中华人民共和国土地法》第40条规定：“开发未确定使用权的
国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用” 。
2003年11月14日国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》第1条重申：主张集体土地的权利必须“权源清楚，权属合法” 。第4条规定：“土地权属认定，必须以土地证书为依据，对以其他材料作为土地权属证明的，一律不以承认”。
海陆丰地区农村依照法律颁发的土地证书，是1953年颁发的《土
地房产所有权证》（俗称土地证）。大多在1956年左右陆续收缴集中
销毁，得以保存的为数不多。集体化以后一直没有办理土地所有权证书。生产队一旦定型，包括小量插花地协商调整后，集体使用的土地范围基本上没有变化。因此，1962年实施《六十条》后，生产队集体土地（包括山岭、滩涂）的使用事实就成了主张权利的依据。
二、“权源清楚，权属合法”是主张集体土地权利的准则。
土改至公社化前，海陆丰地区存在未确定使用权的国有荒山、荒
地、荒滩。人民公社化，国有土地与集体土地一锅煮，地不东西，权不分南北，一切山河土地都姓公。形成了公社、大队、生产队“三国鼎立”各占集体土地的混乱局面。所谓未确定使用权的荒山、荒地、荒滩实际上已难分清国有与集体所有的界限。1962年实施《六十条》后，特别是“农业学大寨”以及文化大革命期间的“大批促大干”，只要能利用的土地资源几乎都被利用，贴上“公” 字标签。所谓“向山要粮向海要田”的恶作剧，实际上是拿集体所有权明确的土地开刀（包括山岭、滩涂）。公社、大队、生产队各占有集体土地的混乱局面也愈演愈烈。尤以办“五. 七干校”、“知青农场”为典型。大队占地办场相当普遍。甚至连机关单位，也要占几亩农田走“五. 干道路” 。
随着改革开放，法制日趋健全。农村集体土地所有权属的争议也日趋白热化。农村集体土地所有权属的争议，普遍表现在村民小组与村委会之间。发生于村民小组与镇府之间的土地权属争议不多。
如何解决镇府及村委会占用农村集体土地的问题？1995年3月11日国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定：农民集体连续使用其他农民所有的土地已满20年的应视为现使用者使用；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。此条规定清楚表述了一个概念，即：无论用什么冠冕堂皇的名目占用农村集体土地的使用权者，只有使用权，没有所有权。
平心而论，从1958年到1987年文化革命结束，时间将30年。在那个只知填饱肚子活命没有地方说理的年代，还有什么权利不权利可言！即使有人敢言，又有谁听得进去？如：1975年梅陇、联安公社和梅陇农场（简称二社一场）在霞埔海“围海造田” ，至今査不到县以上革委会的批准文书。“二社一场”实际上是以个别领导的意旨擅自将农民集体所有的正在正常生产的鱼塭、蚶町、蚝町圈围，试图改为农田，一开始就遭到霞埔农民的抵制，但联安公社却将十几个联名上书的农民关起来办“学习班”。
镇府及村委会占用农村集体土地使用权的现实是否应该承认？必须遵循“权源清楚，权属合法”的准则。
所谓“权源清楚” ，是指土地所有权和使用权的来源是否合法。所谓“权属合法” ，是指土地所有权和使用权是否有法律依据。
农村集体土地（包山林、海水养殖用地）是由农民私有土地转化而来。农民私有土地有二个来源，一个是土改时“分田分地” ，一个是农民原有的自耕土地。以《共同纲领》和《土地改革法》为依据。农业集体化是基本国策。现行《宪法》、《土地管理法》又明确规定国家实行二种土地制度。国家从来没有从法律上、从政策上明文改变生产队拥有集体土地所有权的权属。因此，村民小组拥有集体土地的所有权和使用权之“权源清楚，权属合法” 。
国家也从来没有从法律上、从政策上规定没收农民集体土地分给没有土地的公社和大队，更不存在允许县级政府将农民集体土地使用权重新分配给公社、大队的法律条文和明确的政策规定。公社、大队没有集体土地所有权和使用权的合法来源，公社、大队占用农村集体土地使用权，权源来自当时的“大锅饭、 共产风”是不争的事实。
随着农村经济政策的改变，“大锅饭”、“ 共产风”不是主张权利的依据。况且，镇府、村委会虽然是公社、大队的延续，但其性质已发生根本改变。目前，一个是基层政权，一个是基层群众性自治组织，都不是主张农村集体土地的合法主体。镇府、村委会非经村民小组同意，其占有农村集体土地使用权，属于非法占有。
三、各退一步，平等协商，是解决权属争端的理想途径。
镇府、村委会非法占有农民集体土地使用权，是政府政策失误行政行为失当的特定历史条件下造成的历史遗留问题。争议双方应本着互谅互让的态度，各退一步，平等协商，以和为贵，以法为据，以理服人。县、市两级人民政充府当调解人责无旁贷。调解人应听取双方质证争辨。对无法达成协议的，应当行使裁定的权力。将政府政策失误行政行为失当造成的历史遗留问题推给法院，是不负责任的表现。法院为难，百姓受苦。目前的法院，尚不具备纠正政府政策失误行政行为失当的客观条件。诚如上述职能部门的规定：土地权属问题，应由县以上人民政府根据具体情况确定。
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发表于 2012-12-26 00:10:20
