食品标签不合法行为的执法尺度，到底如何把握？

食品药品监管局

A食药局接群众举报对其辖区A企业销售的鱿鱼制品（预包装食品、执行标准为企业标准）委托承检机构进行检测，出具的检验报告显示钠（实测值为1.45*103mg/100g，企业标准指标为≤672mg/100g）项目不符合《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）标准要求，遂将线索移送到该企业供货商B企业（批发商）所在地B食药局。B食药局在调查处理辖区B企业涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》规定的违法行为时，就认定B企业的违法事实和行为方面，形成了几种观点：

一、B企业履行法定义务，无主观故意行为，应依法免予处罚

B企业依法履行进货查验义务，留存相关供货商资质证明材料及产品合格证明材料，不知道所采购的食品不符合食品安全标准，能如实说明产品合法来源，应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条规定免予处罚。鱿鱼制品（预包装食品）执行标准为企业标准，属于食品安全标准的范畴。再说，B企业是经销商，按规定经营的产品经检测钠指标超标，外观上是无法以肉眼感观方式鉴别的，不存在主观上的故意或明知且不是自身原因引起的，不应承担法律责任。

二、B企业经营产品应为标签不符合食品安全法规定的产品，行为系经营标签不合法产品行为

因判定标准是《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011），B企业经营钠指标超标的鱿鱼制品（预包装食品）行为，符合《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款“食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售”的规定，属于经营标签不符合食品安全法规定的食品行为。B企业应承担标签不合法行为而产生的法律责任，并可依法追溯到生产商主张其权利。

三、鱿鱼制品标签虚假属瑕疵，应责令改正

产品无食品安全标准，经检测不符合产品标识标注的企业标准，应定性为标签、说明书有虚假内容。据了解，人体对钠的安全摄入量为1000—2500毫克，盐中含40%的钠，也就是每日只能摄入2.5—6克食盐，因此世界卫生组织(WHO)建议，盐的摄入量每人每天应在6克以下。此处，鱿鱼制品钠营养成分含量实测值远低于建议的摄入量，不存在安全风险，属于标签虚假行为中的标签瑕疵，应依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款或《中华人民共和国食品安全法》第一款第（七）项的规定，下达责令改正通知书，拒不改正的再依法处罚。

四、不予处罚

因B食药局执法人员在接到案件线索后，了解到B企业（批发商）已配合D生产企业（B企业供货商）召回了所有尚未售出的鱿鱼制品，属违法行为轻微并及时纠正、未造成危害后果的情形。应当依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”的规定，作出不予处罚的决定。

需要说明的是，以上四种观点都建议依法将上游供货商（即本案中的D生产企业）涉嫌经营问题食品的案件线索向D生产企业所在地食药局进行移送，由其进一步调查处理。本案在调查过程中，执法人员对B企业未按照《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第二款及第四款规定建立相关进货查验记录及食品销售记录的行为，限期改正并给予警告。

经深入调查，执法人员了解到B企业不直接与A企业发生业务上的供销关系，而是通过A企业的配货单位C企业产生业务往来关系。A食药局移送的材料中有C企业提供的进货票据复印件，但不能说明采购的产品是否为同一批次。因此，获知同批次产品的准确“数量”，是摆在执法人员面前的首要问题。但因采购、贮存、销售各环节的相关记录未载明产品的生产日期和保质期，承检机构抽检时的抽样基数便成了唯一的铁证。虽然如此，应需深入了解生产企业对同批次产品的召回情况。毕竟，只有召回的数量是一个确数。因此，执法人员要对B企业进、销、存及退回的数量与生产企业向其销售的并从B企业处召回的数量进行对照，唯有如此，才能理出一个头绪来。案情有点复杂，但不影响案件的准确定性。在具体定性及处置上，笔者赞同第二种观点。理由如下：

《中华人民共和国食品安全法》第二十五条规定“ 食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。”，而此处产品执行的是企业标准，不能依据免责条款处置。若是依据免责条款来处置，案件名称就应定为当事人经营不符合食品安全标准的食品行为，与《预包装食品营养标签通则》的立意相违背。

中央提出用“四个最严”来确保人民群众“舌尖上的安全”。最严谨的标准指的是国家强制执行的标准。钠营养成分含量远远超出允许误差范围数值，对消费者来说易造成误导，对需低纳饮食的消费者来说其知情权不能得到保障。因此，标签存在影响食品安全的因素，不属于瑕疵的情形。

可借鉴《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（一）》中“二、关于抽检不合格案件的处理：5.无食品安全标准，经食品检验机构检验不符合产品标识的执行标准，应定性为食品的标签、说明书含有虚假内容，违反了《食品安全法》第七十一条第一款、第三款的规定，符合第一百二十五条第一款第（二）项的情形，依据第一百二十五条第一款进行处罚。 ”的规定依法处理。该案中当事人在知道产品检测不合格后及时联系其供货商将标签不合格产品通过退货方式退回到了其上一级供货商，属减轻危害后果情形，不是主动发现问题并采取措施的行为，可依法从轻处罚。如果当事人向A企业售出的产品数量较少且经承检机构全部抽取作样品用于检测，未流入市场的话，或许可以考虑适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定。

抽丝剥蚕，要找准切入点，突破口。本案的切入点在下游经销商，而真正的突破口却在上游供货商。争取当事人的支持与配合，就要在切入点和突破口的结合上做文章，唯有如此，才能有效还原事实真相。若是一味从当事人处找切入点和突破口，易陷入被动的境地。讲事实、重证据，形成完整的证据链条，就要做好以下工作。首先，思想上要有闭环思维，对产品流向及去向要有一个精准的把握。其次，就产品采购及召回情况，有必要向其上级供货商所在地食药局发函协助调查。再次，应通过查帐方式了解产品进销存的真实情况。

（作者系济南市历城区食品药品监督管理局）