本帖最后由 缘来缘去 于 2018-4-5 12:12 编辑
谁是农村集体土地的合法主体
——农村集体土地权属纠纷的探讨（1）
陈治赠 2018年4月5日
最近，海丰县为落实十九大精神，彻底贯彻《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年12月26日），启动了农村集体产权制度改革的试点。涉及的是农民集体的合法权益。笔者凑个热闹，谈几点看法。失当之处，敬请批评教正。
所谓农村集体产权，主要是农村集体土地所有权（含集体收益分配权）。由于以往政策多变，权大于法，遗留不少因果不一的土地权属纠纷（含集体收益分配纠纷）。虽法有明文，农村集体土地所有权的问题，至今仍没有真正解决。去年曾大张旗鼓，耗费财政的农村集体土地“颁证确权”，实际上是《土地经营权证》，确认的是集体土地承包面积和使用权年限，而非确认农村集体土地的所有权。究其原因，在于谁是农村集体土地所有权人的认识仍然模糊。因此，确认农村集体土地的合法主体，是产权制度改革的前提。
共和国建立以来，我国农村的土地制度经历了四次变化，农村土地所有权人分别为：1、农户所有。2、人民公社所有。3、公社、大队、生产队三级所有、队为基础。4、农民集体所有。
依据建设新中国的《共同纲领》（1949年9月29日，中国人民政治协商会议通过）；《土地改革法》（1950年6月30日，毛泽东主席颁布命令，公布施行），新中国（除西藏）开始了土地改革。主要是：没收地主的土地（房产、耕牛、农具），将所在地地主、自耕农、公偿占有的土地，按所在地人口（包括地主、自耕农）重新分配各户。由县级人民政府颁发《房产土地权证》（俗称土地证）。农村土地私有制，所有权人为农户。
海丰县的农村土地，主要是将耕地（含鱼塭、蚶町、蚝町、盐町）分属农户所有。1953年，完成土地证的颁发工作。但山（林）、草埔、滩涂、水面等没有分配各户，仍按历史传承，由原有所有权的乡村农民共有，普遍没有颁发土地证。
由于各农户的劳动力不均，传统的邻里帮耕习俗盛行，並被赋以新名堂，称之为：互助合作（1954年，海丰县在现梅陇镇云路村开始联户互助合作的试点）。一开始由本村数户互助合作，称互助组。随着扩户、联组，称合作社，俗称初级社。1956年，本村或周边乡村几个合作社联合，称高级社。收缴土地证集中焚毀。海丰县农村土地私有制只存在3年左右告终。1958年，单个或几个高级社组合，建立人民公社。农村土地属人民公社所有，所有权人为人民公社。
人民公社化“一大二公”，中国农村跑步进入共产主义天堂。可惜乐极生悲。从1959年年尾开始，中国农村步入饥荒的岁月。一农败百商，举国饥寒交迫。悲剧归罪于老天爷，称之为“三年自然灾害”。
1962年9月27日，中共八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《六十条》)。将归公社所有的农村土地，调整为公社、大队、生产队“三级所有、队为基础”。这种“三级所有、队为基础”的土地制度，形成我国农村土地有公社、大队、生产队三个所有权人。持续到1978年改革开放后才逐步废除。
1979年7月1日，第五届全国人大第2次全体会通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，人民公社寿终正寝。
海丰县于1984年依法恢复县政府。随着公社改区，再而建立镇级人民政府，县属各个由公社演变而成的镇级人民政府，属于国家行政机关，不再是政社合一的集体经济组织。
1998年11月4日，国家公布施行《村民委员会组织法》。该法第2条规定，由大队（管区）脱胎的村民委员会，属于基层群众性自治組织，不再是农村集体经济组织。
海丰县约于1982年10月间由生产队“分田到户”， 实行承包责任制。1982年12月4日，《宪法》公布实施。《宪法》总纲第10条明确规定：我国实行二种土地制度，即：国家所有制和集体所有制。
1986年6月25日，第六届全国人大常委会第16次通过了《土地管理法》。该法第8条明确规定：我国实行二种土地制度。我国土地的所有权人只有二个：一个是国家，一个是农民集体。“三级所有、队为基础”的农村土地制度宣告废除。
谁是农民集体？法律规定镇级人民政府，属于国家行政机关；村民委员会属于基层群众性自治組织。两者均不是农村集体经济组织，因而不具备农村集体土地的主体资格。只有由生产队改称的村民小组（又称经济合作社）才是农村集体土地唯一的合法主体。
农村集体产权制度改革，改革的是旧制度的残余。海丰县属的镇政府、村民委员会应将占用的农村集体土地，归还村民小组（又称经济合作社）。如果连这点都做不到，集体产权制度改革就毫无意义。
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发表于 2018-4-5 10:42:09
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