“官”与民争饭碗的问题何时了结

缘来缘去 · 发表于 2018-5-10 17:02:57

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“官”与民争饭碗的问题何时了结

——农村集体土地权属纠纷的探讨（2）

陈治赠 2018年5月10日

在汕尾市辖区内，出现的农村集体土地权属纠纷个案中，有二个历史遗留问题：1、个别镇政府或村委会继续占有“社办、队办农（林）场”的土地。2、个别镇政府或村委会继续占有农民集体鱼塭。经营方式均由镇政府（原公社）或村委会（原大队）发包、收租自用。

这二个历史遗留问题，发生于“文化大革命”期间。这部份土地、鱼塭，是否应该归还农民集体，存在争议。吁请正视、探讨和解决。

一、上述二个历史遗留问题，是国家政策失误；文化大革命期间，极左路线和地方土政策催生的产物。

共和国建立，国家依法实行土地改革。农村的土地权归农民所有。虽曾推行互助合作，即联户建组（互助组）、联组建社（互助合作社又称初级组），再联社（初级社）建社（高级社）。但当时倡行的政策是“入社自愿，退社自由”，农村土地农民所有的土地制度没有改变。1952至1956年，中国社会呈丰衣足食，欣欣向荣的大好局面。

1 958年8月29日，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》下达，推行农村土地归公社所有的土地制度。划拨农村土地给公社、大队办农（林、畜）场的现象普遍出现。

由于农村土地制度因政策发生质变，国人的饭碗控制在公社手里。结果是一农败百商，举国陷入“三年经济困难时期”。

1962年9月27日，中共八届十中全会通过、颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称“六十条”) ，对农村土地制度实行政策性调整，推行农村土地“三级所有，队为基础”的土地制度。已经停办、荒废的社、队农（林、畜）场的土地归还原所属生产队。“队为基础”的落实，极大地推动了农村经济的快速复苏。国民经济困迫的难关终于渡过。

1965年爆发“文化大革命”。中国社会陷入举国无法制、地方无政府的混乱局面。农村土地归公社所有的观念登峰造极。“一大二公”、“一平二调”、“ 土地划拨”的共产风愈演愈烈。划拨生产队的集体土地给公社、大队及知青、民兵团等建农（林、畜）场；给机关单位建“五·七干校”等风气盛行。极左路线猖獗，地方土政策应运而生。如：1974年左右，海丰县沿海公社刮起一股名为“围海造田”，实则“毁鱼塭造田”的歪风。因无法种植农作物，复塭后仍被公社或大队占为己有。

公社、大队寿终正寝后。这部份集体土地、鱼塭，由所在地的镇政府、村委会继承。形成今天的土地权属争议。

二、解决上述二个历史遗留问题是大势所趋。

发生在“文化大革命”期间的上述二个历史遗留问题，要不要正视和解决？国家有明确的政策规定。

1978年6月，中共中央第37号文明确指出：“违背党和国家的政策而自行制定的那些侵犯群众利益的土政策应一律废除”。

1978年12月，中共中央十一届三中全会拨乱反正。发出纠正极左路线的号令，郑重提出：“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”。

1983年后取消公社、大队二级集体经济组织。公社所有和“三级所有，队为基础”的农村土地制度废除。

党的十九大关于把人民利益摆在至高无上的地位，为民造福祉的精神。

事实上，1978年12月，中共中央十一届三中全会后，“文化大革命”期间的社办、队办及知青、民兵团办的农（林、畜）场，“五·七干校”等名目占用的集体土地，已陆续归还原所属生产队。如：1979年间取消五·七干校；1982年间落实土地承包责任制；1982年后陆续间归还生产队的山林权。

三、解决上述二个历史遗留问题的法律依据。

第一、依据1979年7月1日，第五届全国人大第2次全体会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第54条，公社（区）脱胎为人民政府，属于国家行政机关。依据1998年11月4日，国家公布施行的《村民委员会组织法》第2条，大队（管区）换骨为村民委员会，属于基层群众性自治組织。镇政府和村委会依法不是农村集体经济组织。

依据1982年12月4日，第五届全国人大第5次全体会议上通过并颁布的《宪法》第9、10条；1986年6月25日，第六届全国人大常委会第16次会议通过的《土地管理法》第8条：我国实行国家所有和集体所有二种土地制度。公社所有或“三级所有、队为基础”的农村土地制度法不容许。法定的土地所有权人只有二个：一个是国家，一个是农民集体（村民小组）。镇政府和村民委员会依法不是农民集体土地的合法主体，继续占有农民集体土地，违法。

第二、依据1982年《宪法》第10、12条，1986年《土地管理法》第2条，原公社、大队占用的农民集体土地，特别是集体鱼塭大都未被依法征收（所有权）或征用（使用权），大都没有与原生产队（现村民小组）依法签订土地权属转让协议。生产队（现村民小组）对这部份被占用的集体土地和鱼塭，没有通过任何法定手续依法权属转移，其所有权和使用权没有改变。依法仍属集体资产。原公社、大队占用的，镇政府、村委会继承的这部份集体土地、鱼塭，属于非法强占。依法不属国有资产。

第三、依据1995年3月11日国家国土局关于《确定土地所有权和使用权若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第19条，确认集体土地所有权的依据是二条，一是土改时分给农民並颁发了土地所有权证的土地；二是1962年实施《六十条》确定为集体所有的土地。

土改时，公社、大队还未出世，不可能参加土地分配和办理土地所有权证。1962年实施“六十条”，各公社、大队曾占用的，包山林、草埔、滩涂、鱼塭等集体土地，已归还原所属生产队。

文化大革命期间，公社、大队占用的这部份农民集体土地、鱼塭，其土地来源非法。镇政府、村委会主张这部份农民集体土地、鱼塭的权利，没有合法的权源依据。

第四、目前，这部份土地、鱼塭的权属争议，有出现“官”的土地来源非法，却可能持有权属证件；民的土地来源合法，却手中无权属证件的怪象，致民于呼天天不应的困境。以海丰县为例，自集体化至今，只有颁发过过《山林权证》，从未颁发过集体土地所有权证。违背了1986年6月25日制订的《土地管理法》第11条第1款关于集体土地确权的规定。目前，镇政府或村委会可能持有的这部份土地、鱼塭的权属证件，未经公告，属于暗箱操作。违背1995年12月28日国家国土局发布的《土地登记规则》第8条等相关规定，其登记、颁证行为非法。

第五、有人拿《确定土地所有权和使用权若干规定》第21条说事，称：镇政府或村委会目前使用的农（林）场或鱼塭已超过20年，应视为现使用者所有。持这种观点者漠视了二个关键点。一是该条文适用于农民集体之间的土地权属争议。二是该条文不适用于官、民之间的土地权属争议。

四、官民发生土地权属争议，说到底是“官”与民争饭碗的问题。

个别镇政府或村委会目前占用的这部份农民集体土地、鱼塭，依政策规定，最迟应于1978年12月中共十一届三中全会闭幕之日开始归还；依法律规定，最迟应于1986年6月25日《土地管理法》实施开始归还。至今未能正视和妥善解决，是依法治国、依法治政的遗憾。

官与民争饭碗，违背党的十九大关于把人民利益摆在至高无上的地位，为民造福祉的精神。