乌坎事件非创新村民自治路漫漫

小阳光 · 发表于 2012-3-31 08:05:39

　　作者: 龙飞 | 来源: 中国经营报 2012年03月31日

　　乌坎事件并非个案，而乌坎最终走向自治，却是鲜见的。

　　中国中央政治局委员、广东省委书记汪洋曾说过，广东在乌坎村选举中没有任何创新，只是按照现有法律进行。但问题是村级民主选举被操纵并不罕见，上级指定人选，买票造票等等基层民主乱象并不仅仅发生在广东乌坎。

　　乌坎事件的教训却值得总结。法律规定的村民自治在很多地方已经成为摆设，政府干预村民自治让中国这个最基层的组织负责人肆无忌惮。回顾乌坎事件，是为敦促村民自治的早日回归。

　　显然，这条路很艰难。

　　乌坎矛盾爆发

　　程序一直被破坏，村干部的腐败问题长期以来得不到很好的制约。

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。但中山大学行政管理研究中心教授郭巍青告诉《中国经营报》记者，虽然法有明文，但实际情况却是“程序一直被破坏，村干部的腐败问题长期以来得不到很好的制约”。

　　以广东乌坎村2011年2月的村委换届选举为例，当时的选举并没有召开村民会议或者村民代表会议，只是由村原“两委”干部、村民小组组长、会计、企业代表等50人举行会议产生。这位村里的党支书已经连续任职41年，这几十年来，乌坎村从来没有举行过一次全村选举，但每次村干部都是高票当选。

　　当村支书最大的好处莫过于掌握村集体庞大的资源。“1993年村党支部书记通过当时的陆丰县政府，成立了一个乌坎港实业开发公司，经营房地产。”重新选举上任的现任乌坎村党支书林祖恋表示，这个公司的法人代表就是乌坎村原支书薛昌，并担任公司总经理，公司为集体所有制企业，经营乌坎港区道路和各项工程配套设施。实业公司与港商陈文清的香港佳联置业有限公司合作成立了陆丰县佳业开发有限公司，双方约定合作条件，由村里提供80万平方米的滩涂场地的使用权，香港公司投资2200万港元，“合作企业经营开发港区滩涂道路建设及各项配套工程，包括堆场、仓库、商场、工业厂房及配套的生活设施等，并对这些地面建筑物从事转让。净利润双方五五分成。”对方有否投入不得而知，但所谓的利润却从来没进入村民的账户中，“烂摊子，现在这些账都没法说清。”林祖恋表示。

　　这家实业公司在接下来的20年里，不断卖掉村里大大小小的土地。乌坎港以北、厦深高铁以南三公里长的区域内，乌坎村范围内最宽的地方有1公里多。但这个村集体所有制企业的决定从来没有征求过村民的意见，除了屈指可数的几座厂房表明土地转让给了外人，对于村里几千亩土地的去向，村民只能做出模糊的判断。“乌坎村原有2.5万亩地，从1993年乌坎大量卖地，至今被卖近2万亩，除了殡葬区，其他差不多都卖了。可村民都没看到卖地钱。” 林祖恋告诉记者。

　　唯一的两次领钱是1993年前，每位村民在1990年与1993年曾分两次因国家征地修路领到共计550元，此后至今再无分红，且没有解决就业。

　　正因为土地问题，让矛盾激烈爆发。2011年9月21日，上千名广东省汕尾陆丰市东海镇乌坎村的村民，喊口号、拉横幅集体游行至陆丰市政府，反映当地侵占土地、干部选举不公等问题。当天下午事件演变为冲突，愤怒不已的几百名乌坎村村民砸了村委会的牌子，并破坏了村周边涉事企业的设施。随后民警介入，第二天事件演变为警民冲突，10多名民警受伤，6辆警车被毁。

　　其后陆丰市政府启动紧急预案，并表示认真调查村民提出的土地、官员选举等问题。至11月，工作组向村民通报了调查情况后，村民对此并不买账。“乌坎港实业开发公司的具体管事单位是东海镇，任命董事长、总经理，并规定利润上交东海镇。我们面临着一张网，一些人的利益捆绑在一起了。”林祖恋觉得问题的实质在此，也正因为如此，才会引至一个村支书连任41年，且次次高票当选。

　　冲突迎来自治

　　乌坎村事件由村民与村干部的矛盾，逐渐转化为村委与上一级管理者间的矛盾。

　　广东省委副书记朱明国带着汪洋的批示来到乌坎村时，乌坎事件已经到了“炸膛”的边缘。由于不认同此前陆丰市工作组的处理结果，2011年11月21日，新一轮群体事件又发生了。这次400名村民再次聚集，前所未有地打出了“打倒贪官”“还我耕地”等标语，事件被当地政府平息。没想到10天后，“9·21”事件的一名主要人员薛锦波被刑拘，两天后在看守所死亡。

　　事态进一步扩大，村民赶走了所有村委干部，自发选举出“村民临时代表理事会”。因为害怕政府进村抓人，村民自发“封村”，在村里设置路障，派人日夜巡逻。事件初期，乌坎村陷入停水停电的境地。

　　朱明国到来后，同意了村民公平选举村民代表的要求。1月15日，乌坎村召开党员大会，曾在乌坎事件中带头组织，并一度列入犯罪嫌疑人名单的林祖恋被任命村党总书记；参与示威的洪睿超，是被警方拘捕的五人之一，也成为选举委员会成员。2月11日，乌坎村通过村民无记名投票的方式推选村民代表，并选举7个村民小组的组长。

　　至今年3月，乌坎村事件告一段落，但在研究者看来，基层民主还有很长一段路要走，其中包括如何划定政府与村民自治组织间的权限。

　　例如2月21日，乌坎村有80名村民代表开会，但前来参会的政府人员遭到村民阻拦，村民认为这是村内会议，不想让政府参与。最后政府人员离开了会场，但会议所拟定的预选方案，最终未获得选委会和政府的同意。

　　实际上，乌坎村的利益瓜葛并未因选举过后而自发解决，例如土地问题，如果有争议的土地仍属于村集体所有，处置起来相对简单。但如果被征用或者征收变更了性质的土地，比如由乌坎港实业开发控制的土地，其主管部门是东海镇。因此选举过后，乌坎村事件由村民与村干部的矛盾，逐渐转化为村委与上一级管理者间的矛盾。土地问题的争议还相当复杂。

　　在出席一次公开活动中，广东省委常委、秘书长徐少华也表示，广东从1999年开始村委会直选，尽管对基层组织选举工作有明确规定和要求，但是一些地方一些人利用不正当手段破坏和干扰选举的现象时有发生，严重影响村民自治的顺利推进，损害了政府的形象和公信力。希望省民政厅以一两个村庄为试点，进一步探索建立健全广东省基层组织选举的有效途径。这项工作需借鉴和吸收广东最近处理乌坎事件的做法。

　　村级自治缺位

　　乌坎没有创新。如何让村民自治回归法律才是目前当务之急要解决的。

　　“基层选举中，上级部门如镇政府插手的现象比较严重。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家表示。

　　资料显示，村民自治制度源于上世纪80年代初，直至上世纪90年中期以前一直发展迅速，当时村委会承担了部分行政职能，例如收税收费、维护治安，官民矛盾并不突出。但从上世纪90年代中期开始，由于分税制的实行，基层政府特别是镇一级政府的财政出现问题。

　　这也就直接导致镇政府向下辖村伸手。“对基层政府来说，村级民主造成了不确定性。”中国发展基金会副秘书长赵树凯表示，这种不确定，对基层政府的管理造成一定麻烦。简单来说就是民主选举的村干部“不听话”。因为按照《村委会组织法》规定，村民委员会是一个群体性自治组织，但同时村委会承担着大量行政职能，例如代收农业税、协助发放惠农资金等等。

　　这就造成基层政府从支持村级民主到普遍干预。2002年《南方周末》就曾报道，湖北潜江地区三年撤了187名民选村官，这种干预逐渐成为主流，并延续至今日。不仅如此，极力推进并普及村民自治的潜江人大代表姚立法，却因此被地方政府监控并遭到打击。

　　伴随着土地财政的日发严重，村民与上级政府间围绕着土地的纠纷越来越多。如果村拥有矿产或土地资源，上级的干预就更为直接。例如河北省唐山市泗河桥镇烈马峪村有着丰富的铁矿石资源，2006年上级领导为村委指派了一名村支书赵建国，就这样没有经过正式选举的村支书一任就是6年。

　　正如汪洋所说，乌坎没有创新。如何让村民自治回归法律才是目前当务之急要解决的。而实质上，现有法律对于基层民主的保护还相当有限，几乎任何一个上级政府部门都能宣布一场村委选举无效，当村民自治与上级政府矛盾激发时，基层民主将异常脆弱。

　　广东省省长朱小丹在解析广东改革时曾表示：“目的是要拔除那些过去存在的小团体以及官员个人随意甚至是随心所欲支配公共资源、不惜损害人民群众利益的这样一种行政的弊端。就是要通过改革，真正形成能够防范政府公权力蜕变的有效的机制。”

　　观点

　　中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋：

　　我们有这个想法要解剖麻雀，而且要取得经验，推动村级组织的建设。乌坎的民主选举是按照村民委员会的组织法和《广东省村民委员会选举办法》进行的，没有任何创新，只不过我们把选举法和组织法的落实过程做得非常扎实，让这个村子在过去选举中走过场的形式做了纠正。

　　人民日报：

　　直接诱发乌坎事件的土地问题，在全国其他地方也不鲜见，这些问题交织着个别利益和公共利益、短期利益和长远利益，使“偶然性”冲突背后存在着“必然性”动因。群众固然不能“有诉求就过激，一过激就违法”，再合理的诉求也要在法律框架下解决，基层政府也不能把本属正常的诉求表达，用“堵”和“压”使之演变成过激对抗。

　　清华大学当代中国研究中心执行委员陈明祺：

　　乌坎事件和海门镇事件显示，中国基层政府官员良莠不齐，造成民怨长期积累。乌坎村官员很久没改选，引发弊端，中国政治虽引进基层民主选举，但仍无法解决草根治理问题。另外，中国很多地方政府倚靠出让土地，作为财政收入，但过程不透明，加上地方官员贪污腐化，使得地方政权不仅腐化还黑社会化。

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